- Digitalisering og teknologisk utvikling representerer fantastiske muligheter og kan gi oss mange fordeler hvis vi bruker mulighetene og møter utfordringene riktig. Utvalget har gjort et grundig arbeid som gir oss et godt grunnlag for å vurdere hvordan vi kan legge til rette for delingsøkonomien, sier finansminister Siv Jensen.
- Delingsøkonomien gir sterkere konkurranse, større valgmuligheter for forbrukerne og nye inntektsmuligheter for husholdningene, påpeker utvalgsleder og professor ved Universitetet i Bergen, Tommy Staahl Gabrielsen.
Mange utfordringer
Delingsøkonomien representerer positive muligheter for norsk økonomi. Samtidig er det uklarheter og utfordringer. Utvalget har sett nærmere på hvordan myndighetene bør gå fram for å dra nytte av delingsøkonomien og ta tak i utfordringene. Det er viktig å rette opp i ubegrunnede skjevheter i reguleringene og å sikre at deltakerne i delingsøkonomien betaler skatt på linje med andre, heter det i NOU 2017:4 Delingsøkonomien – muligheter og utfordringer
Utvalget foreslår en rekke tiltak, deriblant informasjonsportal om rettigheter og plikter i delingsøkonomien, styrket dialog og meklingstilbud på forbrukerområdet og rapporteringsplikt til skattemyndighetene for delingsøkonomiplattformer. I tillegg mener de det bør vurderes en forenklet skattebehandling av småinntekter fra tjenester.
Et flertall foreslår i tillegg økt skattlegging av korttidsutleie av egen bolig.
Vi sakser fra innstillingen:
Formidling av overnattingstjenester fra private boliger var et av de tidligst utviklede markedene innenfor delingsøkonomien. Delingsplattformer som Airbnb, HomeAway, FlipKey, Roomorama, 9Flats med flere baserer seg på kommersiell utleie. Airbnb tar et tjenestegebyr på rundt 13 pst. av utleieprisen. Airbnb har utviklet en dynamisk prisalgoritme, dvs. at pris justeres etter etterspørsel, der vertene får tilbakemelding om sannsynlighet for å sikre utleie ved en gitt pris for en gitt dato. Airbnb styrer ikke prisen ut over informasjonen som ligger i prisalgoritmen. I likhet med flere andre delingsøkonomiplattformer benytter også overnattingsplattformene mekanismer for å skape tillit hos kundene og for å unngå useriøse aktører. Dette inkluderer retningslinjer, forsikringsordninger og konfliktløsingssystem i tillegg til tilbakemeldingssystemer.
Airbnb hadde en markedsandel i Norge på i underkant av 1,9 pst. i 2015 målt i volum, dvs. antall overnattingsdøgn totalt, og rundt 1,3 pst. målt etter hotellenes omsetning. De nye overnattingsaktørene har imidlertid i de senere årene hatt en betydelig vekst, og veksten ventes å fortsette. Tall fra Airbnb viser at de fleste av deres norske verter leier ut sin primærbolig. Internasjonalt er det eksempler på at Airbnb også rommer en del mer profesjonell aktivitet.
Internasjonalt er det indikasjoner på at delingsplattformer for overnatting til en viss grad konkurrerer med og har tatt markedsandeler fra hotellene. Samtidig gir de nye tjenestene større mangfold og flere overnattingsalternativer. Overnattingsmarkedet kan således utvides. Tall presentert av Airbnb indikerer at plattformen har bidratt til å trekke turister til Norge som ellers ikke ville kommet til landet. Plattformen gir også et geografisk differensiert tilbud. Tilbudet fra Airbnb fungerer som en buffer i høysesonger, noe som kan virke prisdempende på overnattingsmarkedet. I sin tur får det følger for hotellenes lønnsomhet og investeringsbeslutninger, dvs. hvilken kapasitet som bygges ut. Fra et samfunnsøkonomisk perspektiv er økt bidrag til tilbudet i høysesonger positivt, siden det gir en mer effektiv ressursutnyttelse av realkapitalen.
Flere avledede tjenester har fulgt i kjølvannet av Airbnb, slik som tjenester som baserer seg på å tilrettelegge for utleie ved å ta seg av blant annet rengjøring. Tjenestene kan gjøre det mer attraktivt å leie ut i større skala.
Utleie som får et visst omfang via Airbnb og liknende plattformer, kan bli så omfattende at utleien går over til næringsvirksomhet. I den grad aktører i slike tilfeller ikke registreres som virksomhet, vil det innebære konkurranse på ulike vilkår overfor andre aktører. Ulike typer virksomhet er underlagt ulike reguleringsregimer.
Reguleringer knyttet til brannvern og elektriske anlegg er ulike for henholdsvis privatboliger og overnattingsvirksomheter. Sikkerhetskravene er lavere for ordinære boliger siden det forutsettes at beboerne i større grad ivaretar egen sikkerhet enn tilfellet er for gjester på hotell. Utvalget legger til grunn at kommunen som lokal bygningsmyndighet vil måtte vurdere praktiseringen av regelverket i lys av utviklingen. Ansvaret for å følge opp kravene ligger hos den enkelte boligeier. Samtidig er det, gitt den forventede vekst i det private korttidsutleiemarkedet, viktig at bygningsmyndighetene etterser at kravene følges opp både gjennom generell informasjon og målrettede tilsyn.
I den grad utleie av rom kombineres med matservering, kommer bestemmelser om matsikkerhet inn i bildet. Småskala matservering følger det samme regelverket som annen virksomhet ettersom regelverket er fleksibelt og basert på håndtering av fare i den enkelte virksomhet. Mattilsynet har ansvaret for veiledning på området.
Omfattende korttidsutleie av leiligheter kan reise rettslige problemstillinger knyttet til blant annet naboskap. Fastboende kan ønske å ha stabile naboforhold i stedet for stadig skiftende gjester. Bruk av boliger til korttidsutleie kan også reise problemstillinger etter plan- og bygningsloven. Dersom en bolig/leilighet brukes eller tilrettelegges for bruk som i større grad tilsvarer hotell- eller næringsvirksomhet, og dette eksempelvis fører til økt trafikk, støy eller andre ulemper, må det vurderes om det foreligger en søknadspliktig bruksendring. Grensedragningen for hva som utgjør næringsvirksomhet, må etter gjeldende rett gjøres konkret for hvert enkelt tilfelle. Gitt den store variasjon det vil være i enkelttilfeller, anser utvalget dette som en hensiktsmessig regulering. Utvalget påpeker dessuten at eierseksjonssameier og borettslag kan bruke husordensregler til å klargjøre de nærmere grensene for hvor omfattende korttidsutleie kan være, og til å regulere nærmere aktivitet knyttet til utleie som kan utgjøre en ulempe for naboene. På den bakgrunn ser utvalget ikke behov for noen endringer i dagens regelverk.
Utvalget registrerer at det er forholdsvis stor usikkerhet knyttet til hvilke regler en utleier av bolig på plattformer som Airbnb må følge, særlig dersom det er snakk om utleie av et visst omfang. Uklarheter nevnt her kommer i tillegg til uklarheter på skatteområdet (punkt 1.8). Informasjon og veiledning bør være et prioritert område også her, jf. forslaget om informasjonsportal i punkt 1.2.
Lokale myndigheter i flere byer i USA og Europa har innført begrensninger på privat korttidsutleie, blant annet for å sikre tilbudet i boligmarkedet. Det norske boligmarkedet er kjennetegnet ved mange selveiere som i liten grad har vært underlagt boligpolitiske reguleringer. Hvorvidt myndighetene skal regulere balansen i markedene for korttids- og langtidsutleie, er en problemstilling som antakelig blir satt på spissen primært i byer med stor turisttilstrømning året rundt. Utvalget kan ikke se at masseturisme representerer et problem i Norge per i dag. På den bakgrunn ser utvalget ikke grunn til så langt å begrense utleie av private boliger til turister.
Utvalget mener at plattformene bør levere data til statistikkformål, og at det bør vurderes om Statistisk sentralbyrås hjemler til å innhente slike data bør styrkes. Utvalget påpeker at forenklinger generelt i regelverket vil minske forskjellen i regulatorisk byrde for de ulike aktørene. Eventuelle forenklinger må imidlertid veies opp mot motivene som ligger bak regelverket.
Inntekter av utleie utenfor virksomhet beskattes som kapitalinntekt (24 pst. i 2017), men det er en rekke fritak. For utleie av gjenstander, for eksempel privatbil, er det fast skattepraksis for at utleie som gir bruttoinntekter under 10 000 kroner per skattyter per år ikke anses egnet til å gå med overskudd, og dermed ikke skattlegges. For utleie av fritidseiendom er det en skattefri grense på 10 000 kroner forutsatt at skattyter også bruker fritidseiendommen selv, og skatten beregnes av 85 pst. av brutto utleieinntekter over grensen. Inntekter fra utleie av egen bolig er skattefri i sin helhet dersom inntektene utgjør mindre enn halvparten av utleieverdien av boligen. Utleieinntekter fra en større del av egen bolig skattlegges dersom inntekten overstiger 20 000 kroner. Utleieinntekter av sekundærbolig skattlegges fra første krone. Alle disse typene utleievirksomhet kan krysse grensen til å bli klassifisert som virksomhet dersom utleien er av en viss varighet og et visst omfang, er egnet til å gå med overskudd mv., jf. kriteriene nevnt over. Hvis utleien kombineres med betydelig personlig arbeidsinnsats, trekker dette i retning av at det er virksomhet. I så fall blir skatten høyere og rapporteringspliktene flere. Utvalget har registrert at det for enkelte skattytere kan være uklart hvilke skatteregler som gjelder for korttidsutleie av boliger, og hvor grensene for virksomhet går. I tillegg kan det ikke utelukkes at manglende rapportering og begrensede kontrollmuligheter kan medføre unndragelsesfare.
Hva som skal regnes som virksomhet, blir når det kan være tvil om avgrensingen bestemt ved at Skatteetaten gjennom praksis etablerer kriterier for ulike områder. For korttidsutleie av privatbolig finnes det foreløpig liten praksis for slik avgrensing. Så langt er det gitt en bindende forhåndsuttalelse som indikerer at omfattende, planlagt korttidsutleie av to boliger anses som virksomhet. Utvalget mener korttidsutleie er et område der det er behov for avklaringer og veiledning fra Skatteetaten.
Skattefritaket for utleie av del av egen bolig kan bidra til å skape ulike konkurransevilkår mellom privat korttidsutleie og annen overnattingsvirksomhet. Overskudd fra ordinær overnattingsvirksomhet skattlegges fra første krone. Ved siden av manglende rapportering og kontrollmuligheter, er det særlig omfanget av skattefri korttidsutleie i eget hjem, det vil si primærbolig, som har potensial for å skape en konkurransevridning. Det meste av boligutleien på Airbnb i Norge dreier seg om småskala korttidsutleie i egen bolig, og er derfor i de fleste tilfeller skattefri. De gunstige skattereglene kan bidra til at omfanget av korttidsutleie i egen bolig vokser over tid.
Utvalget har vurdert om småskala korttidsutleie bør skattlegges som kapitalinntekt, det vil si om dagens skattefritak for utleie av del av egen bolig bør snevres inn slik at det bare omfatter langtidsutleie. Korttidsutleie i egen bolig vil kunne kreve betydelig arbeidsinnsats fra utleier. Dersom reelle arbeidsinntekter i markedet for korttidsleie i stor grad unntas beskatning fordi utleien foregår i utleiers eget hjem, skapes skjevheter i beskatningen av arbeidskraft som favoriserer slike skattefrie arbeidsinntekter framfor inntekter i det ordinære arbeidsmarkedet. Skatt på småskala kortidsutleie av del av egen bolig vil også skape likere konkurransevilkår mellom ulike aktører i overnattingsmarkedet. Et flertall i utvalget foreslår at korttidsutleie utenfor virksomhet beskattes som kapitalinntekt. Disse medlemmene har ikke konkret tatt stilling til hvordan skatteplikten skal avgrenses, men en mulighet er at leieforhold på under 30 dager defineres som korttidsutleie. Av administrative hensyn kan det vurderes en nedre inntektsgrense, for eksempel at skatteplikten gjelder inntekter over 10 000 kroner, tilsvarende som for utleie av fritidsbolig som man bruker selv.
Et mindretall slutter seg ikke til forslaget om å innføre skatteplikt på korttidsutleie av egen bolig. Dette mindretallet mener endringer i boligbeskatningen bør vurderes som en helhet. En særregel vil dessuten skape nye avgrensninger og økte administrative kostnader både for skatteyterne og Skatteetaten
Utvalgets flertall foreslår i tillegg følgende:
Skattefritaket for utleie av del av egen bolig bør avgrenses til langtidsutleie. Det innebærer at korttidsutleie av egen bolig utenfor virksomhet beskattes som kapitalinntekt. Av administrative hensyn kan det vurderes en nedre inntektsgrense, for eksempel at skatteplikten gjelder inntekter over 10 000 kroner, tilsvarende som for utleie av fritidsbolig som man bruker selv.
Et mindretall slutter seg ikke til forslaget om å innføre skatteplikt på korttidsutleie av egen bolig utenfor virksomhet. Dette mindretallet mener endringer i boligbeskatningen bør vurderes som en helhet.
